Конституційна реформа: бути чи не бути

За підтримки Ради Європи та Фонду Конрада Аденауера 5 березня розпочала свою роботу міжнародна конференція "Конституційна реформа та консолідована демократія. Роль громадянського суспільства, влади й опозиції", організована Лабораторією законодавчих ініціатив. Відкриваючи її, голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив Ігор Когут у вступному слові зазначив, що проведення цієї конференції не випадкове, вона є відповіддю на виклики суспільства. Він також наголосив на тому, що конституційна реформа та конституційний процес в Україні на сьогодні серед тих тем, які найбільше обговорюються у вітчизняній політиці та серед політично активних громадян і вони мають всі шанси стати лейтмотивом 2008 року. Однак українське громадянське суспільство не є репрезентованим у структурах, які визначають напрям перебігу конституційного процесу. Для того, щоб виправити ситуацію, був створений Громадянський конституційний комітет, покликаний не лише долучити суспільство до конституційної реформи, а й репрезентувати позицію громадян задля того, щоб політики врахували суспільні настрої.

На заході були присутні експерти, політики та юристи, спеціалісти з конституційного права, які спробували дати відповідь на всі актуальні питання, винесені на обговорення конференції. "Процеси демократичної консолідації, - зазначив пан Когут, - є не лише опором поверненню авторитарного режиму - вони передбачають утвердження демократичних інститутів як єдиних, визнаних у рамках певного політичного поля, механізмів здійснення ефективного, належного врядування".

Представник Генерального Секретаря Ради Європи в Україні з координації програм співробітництва з Україною Акі Петерсен відзначив, що подібний захід на часі, адже у Конституційній раді при Президентові для реформування Конституції не так багато представників громадських організацій. А політикам слід до них прислухатися.

Керівник відділу Неурядових організацій та громадянського суспільства Секретаріату Ради Європи Юта Гюцков акцентувала увагу присутніх на тому, що відділ, яким вона керує, переймається створенням зв'язків із громадянами для захисту їхніх інтересів, створенням ланки, яка пов'язує громадян із державою. Рада Європи працює з громадянським суспільством, підтримує його. Більше чотирьохсот міжнародних неурядових організацій співпрацюють із РЄ. "Представники громадських організацій активно співпрацюють з нашим Комітетом, у тому числі й над створенням текстів нових Європейських конвенцій. Зараз, наприклад, створюється Конвенція Громадських організацій РЄ. Рада Європи проводить роботу з громадянським суспільством через утілення плюралістичної демократії, підтримуючи зв'язки між громадянами, громадськими організаціями, державою. Я зацікавлена взяти участь у цій конференції, - відзначила пані Гюцков, - яка опікується участю громадянського суспільства в реформуванні Конституції й утіленні плюралістичної демократії та формуванням громадянського суспільства".

Керівник представництва Фонд Конрада Аденауера в Україні Ніко Ланге сказав: "Тема конференції - одна з найважливіших тем для українського суспільства в 2008 році. Дискусії навколо конституційної реформи, які відбуваються у вашій країні протягом кількох останніх місяців, мають певні спільні риси з конституційним процесом та розробкою "Листів федералістів" у США, часів американської революції наприкінці ХVШ століття. Не було ідеальних рішень тоді, не буде їх і зараз. Тому результатом конституційного процесу може стати лише компроміс основних політичних сил, що представляють відповідні групи населення України. Потрібно буде знайти організацію, яка оприлюднить зміни до Конституції і запровадить широке громадське обговорення. При розробці конституційних змін украй важливим є наявність незалежних видань, які б докладно пояснили громадянам сутність змін Основного Закону, що готуються. Наразі таких видань в Україні бракує. Справжні Конституції не пишуться кулуарно. Треба весь цей процес постійно обговорювати. Однак проблема України - не в тексті Конституції, а в її сприйнятті чи несприйнятті певними верствами українського суспільства".

Тож перша панель обговорення була присвячена темі "Конституційна реформа: зміст і межі конституційних перетворень у контексті інтересів суспільства, влади і опозиції".

Розпочав обговорення голова ЦВК Володимир Шаповал, який є одним із членів робочої групи, що готує проект нової редакції української Конституції. Пан Шаповал зазначив, що думки, які він висловлюватиме щодо реформування Конституції не мають жодного відношення до офіційної позиції ЦВК. "Є певні константи, - наголосив пан Шаповал, - і слід визначитися щодо них. Потреба у прийнятті системних змін, системного реформування української Конституції є нагальною. Адже зараз ми бачимо невміння застосовувати, дотримуватися Конституції політиками всіх рівнів. І причина цього перш за все політична. І це не варто заперечувати. Друга константа - зміни, внесені до Конституції в 2004 році були не дуже вдалими по всіх параметрах. Це, відверто кажучи, була юридична профанація і політичне знущання. Слід зазначити, що у нас далеко не найкраща Конституція в Європі. Вона є симбіозом нового та радянського. Те, що попередній досвід був невдалий, є очевидним. Це я побачив, працюючи протягом багатьох років суддею КСУ. В тексті Конституції було багато колізій, протиріч, норм, що суперечать одна одній. І політики вдало цим маніпулювали. Константою є те, що ми і сьогодні перебуваємо в перехідному періоді. Про це свідчать, серед іншого, закриті виборчі списки партій. Ми не можемо говорити про реальну парламентську республіку, бо вона зависла. Ми не можемо говорити про президентську форму правління, бо вона буде авторитарною. Тож ми перебуваємо в перехідному періоді. Дуже важко говорити про парламентську республіку за відсутності посади президента, тоді фактично відбудеться повернення радянських часів. Обговорюючи такі серйозні теми, слід бути відвертим і щирим".

Заступник голови Венеціанської комісії Томас Маркет, навпаки, наголосив на тому, що конституційна реформа в Україні не є очевидною необхідністю. Він зазначив, що досягти більшої децентралізації влади можливо і в умовах існуючої редакції Конституції. Крім того, значно поліпшити ситуацію політичного управління можуть досі не проведені реформи: юридична, адміністративна та інші. Він сказав: "Завжди вважав, що процеси, які проходять в Україні, цікаві, хоча, можливо, деякі з них досить важкі для громадян. Існує потреба конституційної реформи в Україні, особливо в контексті співіснування управлінських органів. Україна довго не витримає таку нестабільність. Є галузі, які потребують нагального оформлення. Певні законодавчі масиви відповідають загальноєвропейським стандартам, але є такі, які слід вдосконалювати. Багато в чому українське законодавство потребує змін. Те саме стосується і децентралізації місцевого самоврядування. Щодо тих чи інших реформ у суспільстві слід досягати консенсусу. Венеціанська комісія завжди працювала над децентралізацією і передачею більших повноважень у регіони. Зараз є певні перекоси, волюнтаризм. Наприклад, сам парламент потрапив у пастку і не має можливості працювати. Це - вибір, який має зробити Україна. Треба, щоб сформувалася узгоджена президентсько-парламентська республіка, при якій уряд перебуває в руках парламенту, але і президент має владу. Пріоритети - правила при розпуску уряду, які повинні забезпечити стабільність уряду. Не повинно бути так, аби меншість робила все, щоб Верховна Рада була розпущена. Повинно бути чітко відомо, який орган і за що відповідає. Вони мають працювати разом і контролювати один одного. Потрібно, щоб існувала більшість, яка необхідна для ухвалення рішень у Верховній Раді. Рішення повинні прийматися більшістю, що присутня в залі, але в Україні, як і в радянські часи, прийняття важливих рішень потребує двох третин голосів, це застаріла і майже невиконувана норма. В Європі такого вже немає. Щодо створення пропорційної системи, можливо, слід додати й територіальні елементи. Це не демократія, коли меншість у парламенті блокує роботу всього парламенту. Однак не треба намагатися вирішити все одночасно. Треба зосередитися на найбільш болючих точках у функціонуванні центральних органів влади".

Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко підтвердив, що більшість українських експертів схиляються до думки, що чинна Конституція містить у собі низку проблемних моментів, серед яких - порушення балансу системи стримування і противаг. Так, він зазначив: "Наші політики, дають нам чудові приводи, щоб подискутувати про засади конституціоналізму в нашій країні. По-перше, це технологія проведення будь-якої конституційної реформи. Перше питання. Чи існує криза? Більшість політиків і фахівців кажуть - так, проблеми є. Порушено баланс стримування і противаг, недостатні ресурси для проведення муніципальної реформи. Існують серйозні проблеми у функціонування ВСЮ, Конституційного суду, прокуратури. Що робити далі? Треба було, в першу чергу, проаналізувати, звідки вникають ці проблеми? По-перше, з тексту самої Конституції. По-друге, з неврегульованості або неправильної урегульованості законами тих чи інших норм, які трактують Конституцію. Тоді достатньо внести зміни в закони. По-третє, хтось із політиків не бажає виконувати Конституцію. Тоді справа - не в Конституції. По-четверте, бажання якоїсь політичної сили змінити конституційний лад. У такому випадку ця конституційна сила повинна була би це задекларувати в якомусь програмному документі, чітко зазначивши свою позицію. Що ж у нас? Всі говорять про Конституцію, Президент оголошує 2008 рік роком реформування Конституції, але ніхто широко не аналізує проблеми, нема громадської та наукової дискусії, це породжує підозру, а чи не є всі ці розмови про Конституцію лише бажанням тих чи інших політичних сил використати реформування Конституції як інструмент, щоб перерозподілити й ухопити собі побільше влади. Після кожних виборів не слід змінювати правила. Ми пропонуємо послідовність дій, як це робиться в цивілізованих країнах. Перше - проаналізувати, які ж є проблеми. Ми запропонувати "Зелену книгу" конституційної реформи, де були би зазначені проблемні питання чинної Конституції. Але минуло півроку, а дискусії немає. Потім слід було б обговорювати "Білу книгу" - рецепти, як усі зазначені проблеми вирішувати. Здається, що такого етапу суспільству взагалі ніхто не дійде. Кажуть, треба швидко виходити на референдум. Можливо, слід було би внести зміни до чинної Конституції, вилучивши деякі зміни 2004 року, зробити більш реалістичними повноваження президента і підкріплювати їх певними інструментами. На сьогодні існує ситуація, за якої повноваження у Президента залишили, а інструменти відібрали. Це викликало суперечки. Якщо зміни видадуться значними, тоді слід робити нову редакцію Конституції. Говорити зараз про зміни ладу на суто президентську чи суто парламентську республіку - це утопія".

Друга панель обговорення була присвячена темі "Механізми внесення змін до Конституції України: проблеми та напрямки вирішення".

Обговорення почалося з тези Ніко Ланге, який зазначив, що в разі, якщо процедура змін до Конституції буде сумнівна, то можуть поставити під сумнів саму Конституцію. Тому в цьому процесі обов'язково слід шукати компроміс.

Пан Микола Козюбра висловився проти того "щоб таку серйозну річ, як зміна Конституції, віддавати в ненадійні руки політиків. Бо часто зміна фракцій політиками тягне за собою і кардинальну зміну їхніх поглядів". Пан Козюбра також зазначив, що механізм внесення змін до Конституції визначається межами конституційних перетворень. Прийняття нової Конституції відрізняється від внесення змін до старої. Не виписаний механізм прийняття нової Конституції в європейських конституціях, нема її і в Основному Законі України. Це робилося свідомо задля того, щоб залишити до неї повагу, не робити її швидкоплинною і легковажною. "Я не прихильник прийняття нової Конституції, - сказав пан Козюбра, - потенціал Конституції 1996 року далеко не вичерпано. Нова Конституція необхідна як установчий акт при створенні нової держави. Незалежна Україна виникла в 1991 році, її установчим актом став Акт про незалежність. З його врахуванням прийнята Конституція 1996 року. Зміна режиму відбулася на початку 1990-х років, тому міняти її не варто. Змінювати Конституцію слід і тоді, якщо вона прийнята на певний перехідний період. Про нашу Конституцію так сказати не можна. Зараз немає ні соціальних, ні політичних, ні юридичних підстав для прийняття нової Конституції. Можуть бути лише зміни. Бажано було би внести зміни, які можна назвати системними, або новою редакцією Конституції. Процедура змін чітко виписана в розд. 13 Конституції. Чи можливо просуватися відповідно до розд. 13? У політичній ситуації, що склалася, це неможливо. Немає шансів зараз досягти консенсусу. Спробувати прийти до компромісу можна. Політикам треба намагатися домовитися. Якщо буде певний тиск із боку громадянського суспільства, влада відчуватиме, що такі зміни можливі й стане домовлятися - тоді будуть прийняті лише зміни. Я не прихильник референдуму як механізму прийняття змін чи нової редакції Конституції. Це буде антидемократично. Часто під час референдуму за так званою народною ініціативою обов'язково залучається адмінресурс. Тут повинен бути задіяний або парламент, або інший представницький орган (скажімо, конституційна рада) чи щось інше, він повинен брати участь у цьому процесі. Однак такий орган має бути легітимним. Можливо, слід обрати установчі збори чи Конституційну асамблею. Однак таке рішення треба легалізувати в парламенті. А чи здатен він це зробити сьогодні - є сумнів. Потрібен широкий рух громадянського суспільства і його інститутів. Це демократичний шлях. Існує дві практики прийняття Конституції у такої конституційної асамблеї: суверенний - самі розробляють і самі ухвалюють, і не суверенний - розробляють, а приймають парламентом чи на референдумі. Так у Європі. Впевнений, що наші напрацювання (провідних конституціоналістів) не пропадуть. Якщо плодами нашої діяльності не скористаються зараз, то скористаються в майбутньому, коли для цього буде сприятлива політична ситуація. Конституція - це продукт компромісів, якщо таких не буде досягнуто, то й ініціювати такі зміни взагалі не слід".

Пан Козюбра зупинився також і на інших ключових проблемах нашого суспільства. Скажімо, його турбує проблема формування складу Конституційного Суду України і якість його роботи. Микола Козюбра зазначив, що "було запозичено не найяскравіший спосіб формування корпусу КСУ - трьома гілками влади. Перший склад теж не був ідеальним, однак його складали університетські професори з досвідом і авторитетом. Перші рішення КСУ були виписані красиво, із серйозною мотивувальною частиною. В Європі органами конституційного судочинства часто виносяться рішення філософсько-правового характеру. Зараз у склад КСУ входять судді місцевих судів (загальних). Це певним чином знижує рівень рішень, що приймаються. Треба вносити зміни щодо формування суддівського корпусу КСУ, щоб унеможливити ситуацію потрапляння туди або за партійною приналежністю, або за особистою відданістю людьми, яким бракує досвіду і відчуття філософії права. Наразі дуже багато заполітизованих справ знаходиться на розгляді КСУ. Можливо, суд варто поділити на палати (як на Заході), а на пленарні засідання виносити лише особливо складні справи. Слід закласти інститут конституційної скарги. На сьогодні це питання на часі. Треба дати змогу громадянам звертатися до КСУ, щоб дати їм можливість оскаржувати, якщо вони вважають, що той чи інший закон застосований до них неконституційно.

Необхідно змінити статтю щодо дії міжнародних договорів на території України, усунути протиріччя між положенням про те, що земля є об'єктом права всенародної власності та пунктом, де йдеться про те, що допускається приватна власність. Треба, нарешті, визначитися з державною символікою, закріпивши це в Конституції. Всі ці питання занадто заполітизовані. Зміни робити треба, але відійшовши від надмірної політизації. До цього слід долучити фахових юристів, хотілося би більше професіоналізму і менше політики. Над текстом повинні попрацювати юристи. І що більше юристів візьмуть участь в обговоренні таких змін, то краще".

Голова Центру законодавчих ініціатив Роман Коваленко у короткому виступі зазначив: "На форумі прозвучала фраза про те, що 2004 рік змінив Конституцію. Не хотілося би, щоб так говорили про 2008 рік. Не слід виносити текст Конституції на референдум, адже більшість людей не розуміється на юридичних тонкощах. Особливу увагу при реформування Конституції слід приділити реформуванню місцевого самоврядування. У нас уже був досвід Безсмертного, що просував свою адміністративну реформу. По країні тривало широке обговорення, така реформа не дістала підтримки громадянського суспільства і після такого обговорення не відбулася. Після прийняття Конституції повинна йти низка роз'яснювальних законів, зрозумілих народу. А Конституцію слід змінювати лише в конституційний спосіб - у парламенті".

Щодо обговорення конституційних змін професор Козюбра додав, що до цього процесу повинно залучитися якомога більше громадськості та фахівців, юристів-професіоналів, політологів, економістів. Треба долучатися до різних конституційних асамблів, які зараз формуються певними інституціями, однак процес має бути не заполітизованим.

Аке Петерсон, завершуючи дискусію, ще раз наголосив на тому, що питання змін до Конституції занадто політизоване. Однак зміни все ж потрібні. Зараз значно зросла роль громадянського суспільства і це наочно продемонстровано сьогодні.

Ігор Когут, підсумовуючи роботу конференції, сказав, що на заході відбулася розмова громадсько активних людей, що представляють громадянське суспільство з багатьох куточків України, з людьми, які мають свою експертну, політичну, професійну позицію. „Ми отримали розуміння парламентської кризи і слабкості парламентських інститутів, - сказав пан Когут. - Отже, висновок, якого ми сьогодні дійшли - наше суспільство не готове сприймати дії, які ведуть до узурпації влади, до обмеження демократії. Учасники форуму були проти проведення референдуму за народною ініціативою і проти схвалення Конституції на референдумі. Мені приємно, що підтримана ідея конституційної асамблеї і що що такий шлях не відкидається, і тут якраз зростає роль громадянського суспільства. Громадянське суспільство мусить більше звертати увагу на деполітизацію конституційного та законодавчого процесу, процесу вступу до НАТО".